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改进人大监督维度 推动工作创新发展——关于地方人大监督工作的探索与思考

时间 2021-09-22 来源 四川人大网
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  监督工作是人大及其常委会最基本、最核心的工作内容。习近平在纪念地方人大设立常委会40周年座谈会上指示指出:“新形势新任务对人大工作提出新的更高要求。地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”近年来,广元各级人大及其常委会在拓宽监督领域、创新监督方式、增强监督实效方面进行了大胆探索、积极实践,取得了明显的成效,为提升人大工作整体水平、推动人大工作与时俱进增添了动力。但同时,人大监督工作离党委要求、法律规定、群众期待,仍存在重点不够突出、方式不够多样、实效不够明显等问题。本文结合工作实践,着重就加强和改进人大监督工作维度,推动地方人大工作创新发展进行探讨,并希望对干好地方人大工作有所裨益。

一、充分理解加强和改进新时期人大监督工作的重大理论和现实意义

  监督权是宪法和法律赋予人大的重要职权,也是地方人大行使最直接、最广泛、最频繁的权力之一。党的十九大对人大监督工作提出了新的更高要求,创新人大监督工作,既是适应新时期、新任务的要求,也是进一步树立人大监督权威、增强人大监督实效的必要功课。所以,做好人大监督工作,首要的就是要充分理解加强和改进新时期人大监督工作的重大理论和现实意义。

  (一)人大监督是推进社会治理体系和治理能力现代化建设的题中应有之义。1945年,面对民主人士黄炎培等人的“窑洞之问”,毛泽东胸有成竹地答到:“我们已经找到了新路子,我们能跳出这个周期率。这条新路,就是民主,只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈,只有人人起来负责,才不会人亡政息。”这个民主新路,我理解包含两个基本方面:一是人民当家作主,即人人起来负责;二是组织人民对政府(国家机关)进行监督。我们的人民代表大会制度就是按照这样的理念设计的,它充分体现了人民当家作主和人民行使监督权的最高权力属性。应该说,毛泽东的这段论述,至今仍然是无法逾越的真理。人大监督作为人民行使管理国家事务权力的重要方式,关系到我党能否跳出“历史周期率”,关系到国家的长治久安,关系到社会治理体系的完善和社会治理能力现代化的实现。

  (二)人大监督是法定意义上最高层次和最具权威性的监督。人大监督是指人民代表大会及其常务委员会按照宪法和法律赋予的职权,代表人民对法律贯彻实施和国家行政、监察、审判、检察机关行使职权的行为进行监督的活动,是法定意义上最高层次和最具权威性的监督。在目前我国的政治体制和行政管理体制中,有党纪政纪的监督、人大监督、民主监督、审计监督、司法监督、新闻舆论监督等多种监督,而人大监督是最具法律效力的监督,不但其他国家机关处于人大的监督之下,而且其他国家监督机关也处于它的监督之下,因而具有至上性和不可侵犯性。做好新时期的人大监督工作能更好地体现人大的法律权威,丰富人大地工作内容,展示人大的良好形象。

  (三)人大监督是宪法法律规定的法定职权和职责。宪法法律赋予各级人民代表大会及其常委会的重要职权并专门制订监督法。人大监督实质体现了国家一切权力属于人民的宪政精神,也体现了国家权力机关对人民负责的民主原则。权力所在,也是责任所系。权力与责任是相互依存的,没有不负责任的权力,也没有不给权力的责任,且权力越大,责任越重。因此做好人大监督工作是人大及其常委会的重要工作内容,不是可做可不做的,而是不可替代和缺失的,必须尽心尽力做实、做细、做好。

  (四)人大监督与“一府一委两院”工作的目标具有高度一致性。监督一词,最早见于《后汉书》“古之遣将,上设监督之重,下建副二之任”一句中。之所以要“上设监督之重”,其主要目的是为了正确地指挥军队,达到克敌制胜的目标。监督除具有一般意义上的监管、督促之意外,还包含有重视、保护、支持和服务的意思。广元各级人大也一直是这样做的,始终寓支持于监督之中,保证政令畅通,确保宪法、法律和行政法规的全面有效实施,确保人民权益得到维护和实现,这是人大监督工作的出发点和落脚点。

二、当前地方人大监督实践中存在的主要问题

  经过多年的探索,地方人大及其常委会的监督工作得到逐步发展和完善,但实践中也面临诸多矛盾和问题。

  (一)对监督工作认识不深。工作顾虑较多,对发现的深层次矛盾和实质性问题不敢动真碰硬,缺乏持续监督的韧劲,监督工作中存在重程序、轻实效的问题。有的部门同志还把人大监督看成软任务,对决议决定的执行刚性认识不足,对审议意见的研究处理重视不够,办理落实效果不是很理想,办理回复报告没有针对性,搞成了日常性的工作汇报。

  (二)监督重点与新时代的要求存有差距。监督议题选定不精,监督内容不能抓准党委中心大局、政府工作难点,群众关注热点,监督重点不突出,切入点不精准。

  (三)监督形式刚性不强。监督法明确规定了人大监督的七种形式,但在具体实践中往往选择听取和审议专项工作报告、执法检查、审查和批准、视察调研等“柔性”监督形式。质询、特定问题调查等“刚性”监督手段很少运用。同时,乡镇人大主席团在闭会期间的法律地位、工作职权职责需要进一步的法律明确,改变乡镇人大工作弱化、虚化的问题。

  (四)监督成果转化机制不完善。长期以来,人大的监督活动主要停留于发现问题和提出整改意见建议,对于监督实效,缺少规范化、刚性化的指导制度、测评制度,监督的效果达不到预期。

  (五)监督力量不能形成合力。人大监督与审计监督、纪检监督、行政监督、舆论监督等各种监督力量未能有机结合形成监督合力。这也反映出地方人大监督能力不强,人大专业人才匮乏,组织保障不充分,自身建设活力不足。比如我市有的县区人大常委会干部平均年龄超过50岁,人大干部队伍结构“僵化”,部分地方人大特别是县乡人大还不同程度存在着组织、阵地、经费“三缺”现象。如广元县级人大机关“一人一委”现象十分普遍,乡镇人大绝大多数没有配备专职工作人员。

三、加强和改进地方人大监督工作的思考

  进入新时代,迈上新征程。干好地方人大监督工作,党委有要求、人民有期盼、人大有动力。结合新时代新要求,我们认为需要传承并树立“三项理念、三个导向、三条措施”的工作方法。

  (一)关于三项理念

  第一要牢固树立“党的领导是根本”的理念。坚持党的领导,这是核心原则。党是人大制度的创建者和领导核心,人大工作是党和国家工作的重要组成部分,只有坚持党的领导才能真正坚持和完善人民代表大会制度,才能把人大工作放在党和国家工作全局中来谋划、来推进,才能取得实效。监督工作是人大重要的工作内容,当然也要坚持和坚守这一核心原则绝不动摇。要在工作中主动请示汇报,争取党委支持,创造良好的监督环境。

  第二要牢固树立“敢于监督、善于监督、刚柔并济”的理念。在2018年的全国人大一次会议的记者会上,全国人大发言人讲到“人大监督该亮剑就亮剑,该断腕就断腕”;强调要让人大监督工作“长出牙齿”,做到敢于监督、善于监督。上文提到,目前的地方人大监督工作,基本上是柔性为主的,这种局面的形成,当然有体制方面、认识方面、力量方面等多方面原因。但是,如果真要改进这种局面,就必须从柔性监督为主向刚柔并重转变。做到敢于监督,能打主动仗,实施事前、事中、事后的全程监督;做到善于监督,讲究方法,妥善处理监督中的各种矛盾,使监督对象心悦诚服;做到刚柔并济,该刚则刚、该柔则柔。这方面广元有了探索实践,如青川县、朝天区的专题询问,市人大和利州区采取的述职评议方式等,都取得了很好的实践经验。

  第三要牢固树立“寓监督于服务之中,寓服务于监督之中”的理念。人大监督和“一府一委两院”工作的目标是具有一致性,要在监督中服务、在服务中监督。五年来,我们始终坚持凝心聚力、提供正能量,寓支持于监督之中,找问题不找麻烦,提建议不出难题,与“一府一委两院”做到同心同轨,推动形成事要解决良好氛围。但是,长期以来,监督和被监督两方面信息不对称的问题,是困扰地方人大监督的一个重要问题。被监督者处在行政、司法工作的第一线,了解、掌握的信息全面、系统、直接、真实,而监督者多数是在后台工作,接受信息的方式往往是被动的,或是滞后和不全面的。很多信息还依赖于被监督者提供,这样就造成有的监督者对监督事项了解不全面、不深入而影响监督的成效。而要加强和改进人大监督,就必须深入调查研究,真正在监督中参与、在参与中监督,为人大监督工作奠定基础和找准着力点。

  (二)关于三个工作导向

  第一要坚持精准导向。就是监督选题要精准。题目选好了,可以事半功倍;题目选不好,就会事倍功半,甚至起反作用。当然监督项目的选择要注意大小适中,考虑啃得动、吃得下才行。从外在来看,要把握党委工作中心和人民群众期盼这两个重点。如我们市县联动开展的脱贫攻坚、项目投资专项工作评议暨市政府工作部门行政“一把手”述职工作,就做到了紧扣市委的中心工作,聚焦了全市急需攻克的大事难事。开展的市法院专项法庭工作评议暨庭长述职的工作,就紧贴人民群众对公平正义的期盼。从内在来看,要把握“该做能做、有用有效”的原则。基本思路是面对众多应该做的事情中,选择正确的事情去做、并且把选定的事情做得有用有效,做到有所不为然后有所为,用某些方面的有所不为换取某些方面的有所作为甚至是大有作为。比如说,在人事监督方面暂时难于作为,那就在法律监督和工作监督方面多加作为,在专题调研、议案办理、建议办理方面多加作为。

  第二要坚持效果导向。这是指对我们所监督的事情,选准了就要持续发力。人大监督有时候远远不是监督一次、甚至监督一年就能够见到效果的,往往需要连续几年才能收到效果。这就需要人大在同一个监督题目上持续性地开展工作。如广元利州区采取的做法是对同一个题目,一年换一个方式,咬定青山不放松,持续跟踪监督城区“入学难”“大班额”等民生热点难点问题取得很好的效果。在社区戒毒与社区康复工作方面,广元人大常委会联系三年持续跟踪发力,真正要做到“不见成效,决不收兵”。

  第三,要坚持法制导向。依法办事、依规办事、依制办事是人大工作的鲜明特征。坚持法制导向就是要坚决做到监督工作由事入制,努力构建良好的制度环境。监督工作不能就事论事,而是每做一件具体事情,就想到这个事虽然解决了,但长远的怎么办,就是在解决这个具体事情时,考虑关于这个事情的制度建设问题,通过建立制度来堵塞监督漏洞、解决监督偏软的问题,充分展示人大工作的纠正性(有时候是保障性)和建设性的结合或统一。

  (三)关于三条工作措施

  第一要坚持组合出拳。对于同一个监督项目,可以采用不同的监督方式,从不同的角度进行监督,甚至是把监督权的行使与决定权的行使、与议案办理等结合起来,让以往的由侧重单一监督向综合监督转变。如广元市人大常委会坚持把议案办理和听取审议专项报告结合起来,取得了很好的效果。这种把不同监督形式甚至是不同工作方式组合在一起,对同一个题目联合发力、重叠发力的做法,对所监督的问题形成的冲击力还是很大的。实践证明,其效果远比单纯使用一种方法要好。

  第二要坚持多级联动。干好监督工作,还我们采取比较有效的做法,就是多级联动。即两级或者两级以上的人大联合行动开展同一主题、同一形式的监督。如广元开展的脱贫攻坚、项目投资、环境保护专项工作评议暨市政府工作部门行政“一把手”述职工作,就充分借助各县区人大常委会、市级各相关部门及市、县、乡三级人大代表的力量,才得以完成,最终成果也引起了市委的高度重视。在工作中,就要积极探索多级人大监督联动的方式方法,深入开展监督议题联合确定、监督活动联手推进、监督方式联系指导、监督主体联成一片“四联”实践,上下联动“抱团”开展监督,形成了监督合力。

  第三要坚持借势借力。人大监督工作,也可以广泛向体制内、体制外借力,特别是把体制内部固有的监督机制激活。通过对监督者的监督,弥补人大监督手段的缺失,而且可以发挥长效作用,起到 “借力打力”,“四两拨千斤”的作用。要加强人大监督与行政监察、审计监督、纪检检察监督的结合,统筹条块部门监督资源,注重加强与各类监督主体之间的沟通交流和信息共享,通过优势互补,形成以人大监督为主体、各方面监督力量共同发力的监督格局,增强人大监督的实效性。要加强人大监督与群众监督和新闻舆论监督的结合,坚持“开门监督”和创新网上监督,打破人大机关与代表、代表与群众之间联系的时空限制真正将人大监督与群众监督和新闻舆论监督很好结合起来。要充分发挥社会专业力量在专业性监督中的辅助作用,较好地解决人大监督专业性不足的难题,增强执法检查的客观性、公正性。这方面广元利州区人大常委会将“第三方评估”、听证等制度作为提高常委会会议审议质量的重要手段,补齐人大专业力量不足的短板,使人大监督工作更加严谨、科学,取得很好的实际效果。

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